部落的隶属和军队问题。鲜卑人、匈奴人、乌丸人和羌人都居住在边疆大漠上，他们有的是大汉的藩属，有的是大汉的臣民。各族的待遇不一样可以解决，但军队的问题却无法解决。藩属胡族有自己的军队，而归属胡族依律不允许保留军队，这样一来，大漠诸部落的实力如何平衡？实力不平衡，战乱就难免。但要是让大漠上的诸部落各自保留军队，冲突就更多，而且大汉内郡受到的威胁也会越来越大。目前单于庭和鲜卑王庭不可能同意归属大汉，除非把他们杀得象小部落一样无法生存，否则在大漠维持上实力平衡就是一句笑话。
在大汉律和大汉兵制的约束下。李弘和部下们根本没有解决的途径，所以他们想了一个北疆兵制，他们试图在保持各族友好相处，北疆稳定的大前提下，暂时放弃藩属和归属的问题，直接解决北疆军队和驻防戍边。但各族胡人在藩属和归属，在保留和不保留军队的事情上和大汉国讨价还价了将近两百年，这两件事早已深入了他们的心里，只要不解决藩属和归属的问题，他们就不谈是否保留军队的事情。
由于胡人和汉人世代征杀，几百年来彼此谁都不信任，仇恨在他们的心中熊熊燃烧。胡人迫于生存压力不断南下，而汉人因为国力起伏，在很长时间内对胡人的南下也只能采取打击和和亲并重之策。光武皇帝时，匈奴分裂，呼韩邪单于附汉为藩臣，大汉国待以殊礼，位居诸侯王之上，置单于庭于西河美稷，任其保留军队，从此匈奴单于庭就成了居住在大汉境内的藩属国。
匈奴分裂后，乌丸人趁机摆脱了匈奴的控制，在南匈奴归附大汉后，他们也向大汉国臣服了。光武皇帝于是封郝旦等大小酋长八十余人为侯王君长，使其居住在幽、并二州的十个边郡之内。乌丸人因为势小，他们的臣服和南匈奴有本质的区别，他们是归属胡人，也就是大汉国的臣民。
西凉境内的羌人也是归属胡人。武皇帝时，随着大汉对匈奴作战的节节胜利，加之博望侯张骞打开了西域的交通，武皇帝随即采取了“隔绝羌胡”的策略。将大汉的军队开进了西域大漠和河西地区，并设置了酒泉、武威、张掖、敦煌四郡，西达玉门关，直接把羌人压回到了河西和湟中一带，使得他们与北方匈奴无法互通声气联为一体。武皇帝认为羌人是一个弱小民族，无需像对待匈奴那样软硬兼施，所以直接把他们视作大汉臣民加以管制。
藩属的地位和归属的地位有天壤之别，饱受大汉欺压的羌人和乌丸人早就想摆脱这种为人奴隶的悲惨处境，他们的首领也想成为大汉的藩属，享
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